养护需求规模巨大

从需求的角度看，公路养护事业可谓是一个朝阳产业，前景非常好。

公路行业的资金需求具有以下几个特点：

一是路网需要较长的建设期才能逐步形成，建设期间投资强度大；

二是公路使用期间也需要持续、稳定、大量的资金投入；

三是公路行业资金总规模呈不断稳定上升趋势，并不会因为路网形成而大规模减少需求，因为建设是一点一点建的，但建设完成后都要养护，而且路龄越长，养护需求越高。

以美国为例，美国路网总规模660万公里，每年用于公路的改造和维护资金一直在增长，1980年建设基本完成后，公路养护改造的投资在GDP中的占比一直稳定在1.5%左右；到2012年，公路的财政支出（建设、养护、管理、还息）约2200亿美元（约1.4万亿元人民币），远远高出当年大规模建设时的资金规模。目前，美国公路网的总体使用年限达到30年，公路基础设施正在老化，每年2200亿美元的投入已经不足以维持其继续保持良好的运行。为此，美国知名战略家布热津斯基惊呼：“当今世界，美国与中国的竞争很可能愈演愈烈，基础设施老化可能成为美国衰落的标志和征兆”。

截至2014年，我国公路网规模达到430多万公里。公路建设改造投资及养护和还息合计投入约1.9万亿元，总额已超过美国。我国公路行业从20世纪80年代开始到现在大约经历了30年的建设，路网已经基本形成。预计“十三五”期我国公路行业建设投资在GDP中的占比将逐步下降，建设需求开始逐步降低但养护需求快速上升。我们预测，公路行业“十三五”养护资金需求将超过1.5万亿元的规模。

“十三五”期间，除继续有序推进新增国家高速公路建设、重点高速公路的扩容以外，国家公路网和省道网调整后，普通国省道的总规模超过50万公里，国省干线的升级改造将成为需求的重点。

初步判断行业整体的发展趋势是，“十四五”期间，大部分省市公路建设与养护的需求将达到总体平衡，东部一些地区养护需求甚至将超过建设需求。由此我们判断，养护发展的总体态势非常乐观。

行业问题与财税改革

固有的资金来源陷入困境

目前，公路行业的资金来源是以债务为主，专项资金和专项税费只占不到资金总数的三分之一。2011年开始，公路行业已经出现融资困难，虽然每年完成的投资规模一直在稳步增加，但主要是依靠各种税费的增加来实现的，债务规模出现下降的趋势。

2011年、2012年以来，之前公路行业非常成功的建设养护融资机制发生了重大变化。过去，公路行业的发展就像一辆自行车，前轮是专项资金，后轮是债务。前轮通过地方体制这根链条把后轮带动起来——地方体制可大大调动地方政府的积极性。“两个轮子”就是以收费公路政策为依托的项目贷款，以及以统借统还为依托的政府贷款（即“平台贷款”）。现在出问题了，两个轮子都转不下去了，收费公路收不抵支，贷不到款，融资能力下降；地方融资平台被规范和清理，融资能力特别是普通公路的债务性资金来源大大减少。如果整个行业的融资形势就像是这样一辆骑不下去的自行车，那么我们必须考虑养护的钱在哪里？谁来保证？这是行业必须面对的非常现实的问题。

现在公路行业在资金方面陷入的困境，是长期靠负债来发展导致的结果。

财政投入越来越不足，政府没钱又想干事，那么就责任下压，不断下放体制，地方想发展但没有钱，只有依托甚至依赖收费公路政策搭平台借债，债务风险也随之不断积累。在发展的过程中，当借债的主体运行不下去的时候，就再组建一个新主体，以致搭建了各种各样的融资平台和管理运营主体，随之又导致“路网不断被分割、管理不断改体制、越还债越多”的混乱局面。因此，在目前建设资金没有着落、债务无法偿还的情况下，谁还能来关心养护，哪个资金能用来确保养护？

改革带来新挑战

改革改掉了专项税

十八大以后，国家快速推进财税体制改革——这是所有各项改革的突破口、具有基础性支撑作用，主要涉及三方面：

一个是预算管理改革：全口径预算、透明预算，建立政府债务管理和风险预警机制，完善一般性转移支付增长机制；

二是税制改革：完善地方税体系，增值税、消费税、资源税等；

三是事权改革：合理划分中央和地方事权，理顺中央和地方收入划分。

财税体制改革对公路行业发展影响巨大，比如若专项税（车购税）改为一般税将直接导致各级财政投入交通的资金，在规模、稳定性、成长性等方面直接受到影响并难以保证。特别是中西部地区，交通发展的资金来源面临更大挑战。

而且，目前财政部门主张交通部门的各种资金“最好是按照公示加因素法支付”。

这种方法固然简便，但测算出来的资金需求也是一成不变的，与养护资金需求的投入特点不能有效结合，将会给养护带来很大影响。

事权改革是“以事定支”

事权改革的主导思想是，变过去的“以收定支”为“以事定支”，事权的大小决定了支出规模的大小。然而，事权并不是越大越好，事权大小不仅代表资金的大小，还代表了相应的责任大小。根据事权划分的原则，中央应承担国家高速公路和部分国道的事权。对地方来说，中央事权越大对地方越有利——假如国道能够上升到中央事权，具体养护工作仍然由地方负责，那么养护资金就有了新的来源，这就改变了过去中央不给国道养护投钱的局面。所以，事权改革对公路行业来说是一个利好。

转移支付改革使资金来源不确定

转移支付制度改革，其核心思想是减少专项。此项改革的趋势是扩大一般性转移支付，减少专项转移支付；清理、整合、规范专项资金（逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项）；专项转移支付中，包括中央事权通过委托地方承担支出责任，以及共同事权的中央事权支出；

专项转移支付方法，对国家重大工程、跨地区跨流域项目、外部性强的重点工程实行项目法，具有地域管理信息优势的项目采取公式因素法；属于地方事权的，一律实行一般性转移支付。

哪些事情应该是专项转移支付的呢？理论上讲，中央的事如果委托地方承担，比如国道养护，中央委托地方来做，中央就要通过专项来支付给地方。但如何支付，目前还正在研究。另外，共同事权中的中央支出也是专项，假如以后国道是共同事权，那么国道有50%的资金是来源于中央，这个资金怎么转移，怎么考核，也都还在研究之中。

转移支付制度改革给了公路行业一个有更多的资金来养国道的机会，但是这笔资金怎么给？是给公路局、给交通厅，还是给财政厅？如果给财政厅，公路系统还能顺利足额得到吗？这也是行业必须面临的一个问题。

建设融资改革导致资金需求无法满足

目前，地方融资平台已经被清理，我们很难再用这种方式贷款，而将来的发债也得不到想要的规模。此外，政府热推的PPP模式，理论上可使行业发展更加规范化、扩大建设养护资金来源、有利于提升服务质量、提高效率。然而应用到公路养护上，能否利用政府付费、委托运营（O&M）、管理合同（MC）吸引社会资金？投资收益评估和服务绩效评估如何开展？许多技术问题目前还没有展开讨论。

地方举债机制改革和推行PPP模式，对公路养护有利的影响是：行业发展回归到正常的财政保障制度框架内，彻底改变由执行部门承担筹资任务的不合理做法；用规范的财政管理制度控制行业债务风险；用特许经营制度监管下的“政府与社会资本合作模式”代替侧重经营性的“招商引资”模式，更加规范；降低融资成本。

不利影响是：债务融资须向财政部门申请额度，需求难以保证；融资平台公司失去政府隐性担保，融资更加困难；投资规模可能出现大幅下滑；燃油税可能会更多地用于建设。这是行业面临的又一个风险。

预算改革使规划必须跟着预算走

预算改革涉及几个方面，对行业发展影响巨大。

一是改变了预算的控制方法，由过去的“零余额”可能要转向“可结转”。这对行业每年做预算的要求很大，进而影响到交通行业年度财政投入规模。

二是全面预算，要求覆盖建设、养护、债务的全口径预算，这直接影响预防性养护、应急抢险等具体工作如何进入预算的问题。

三是透明预算，要逐步公开所有项目，制定定额标准，但是养护不能事事都走定额。

四是财政部三年滚动预算和五年财政规划的要求，弱化了行业五年规划对预算的硬约束，使过去预算跟着规划走变成了规划必须围绕着预算来做。

五是绩效管理，建立评价指标体系，范围逐步扩大到所有建设养护项目。

如果将来全面实行预算管理，那么就要求我们对资金的使用及其使用效果做出评估，但目前公路行业还没有很全面的绩效评价制度。这是对行业的另一个要求。

作者：交通运输部规划研究院战略与政策研究所所长 徐丽